使用林地可行性报告编制的常见问题与对策
摘要: 使用林地可行性研究工作具有高度政策性、工作规范性、数据准确性、手段科学性的特点, 其成果《使用林地可行性报告》由正文、附件、附表、附图 4部分组成, 是使用林地单位提交申请和林业主管部门审核审批的重要依据该文总结了编制《使用林地可行性报告》的基本做法, 分析了审核审批阶段滞后、用地单位政策不明、规范技术要求不细、使用小片林地成本过高等问题, 提出了解决的对策。
关键词: 使用林地可行性报告; 问题; 对策
一.编制使用林地可行性报告的任务
林地使用可行性报告由正文、附件、附表、附图4大部分组成，报告的编制主要包括以下任务: 搜集有关法律法规、项目可研报告及其批文与红线图、林地权属证明等; 调查项目背景、建设内容与必要性、以及项目区与用地单位概况 ; 调查拟用林地各小班的主要因子,分类汇总面积、蓄积; 调查项目区及其周边重点保护动植物、古树名木等生态状况 ; 调查技术保障、资金补偿和森林植被异地恢复等支撑保障措施是否落实 ; 在全面掌握情况的基础上,开展可行性分析,得出研究结论。
二.使用林地可行性研究工作的特点
2.1高度的政策性
审核审批林地是 《〈森林法 〉实施条例 》规定的一项林业行政许可事项 , 使用林地可行性研究是其中重要环节之一。为落实这一规定 , 国家林业局发布了《占用征用林地审核审批管理办法 》和 《占用征用林地审核审批管理规范》[ 1 -2] , 并于 2002年出台《使用林地可行性报告编写规范》,要求由具有相应资质的专业单位编制报告。编写《使用林地可行性报告》,须严格执行林业 、发改委、环保等部门关于森林资源调查、保护野生动植物、对各类项目限制或禁止发展等方面的规定, 必须具有高度的政策观念[3-4]2005年《江苏省公益林管理条例 》和《江苏省建设用地审批办法 》的出台, 对本省生态林发展保护和建设用地审批具有重要意义 , 也对编制使用公益林的 《使用林地可行性报告》提出了更高要求.
2.2工作的规范性
使用林地可行性研究工作有着严密的程序和严格的要求,必须严格执行国家和省所规定的工作规范,各个环节一丝不苟,不折不扣执行各项规定林地审核审批要求的材料 , 应作为 《使用林地可行性报告》的附件应逐一研究核对, 不完整的补齐, 不恰当的退回修改 ,为审核审批打下良好基础。
2.3数据的准确性
使用林地可行性研究的特点是用数据说话, 以数据支撑分析和结论林地的地理位置 、范围和各类面积、蓄积等数据牵涉到审核审批林地的结果和
缴纳森林植被恢复费的数量, 必须调查细致 , 数据准确.
2.4手段的科学性
随着数字林业的推进, 传统林业调查方法已不足以应对形势的发展, 工作的深度和精度已不能满足现代林业的要求, 应采用全球定位仪、遥感、地理信息系统、数据库等科技手段对拟用林地进行调查、分析、研究 , 得到更精确的地理坐标、范围、面积和蓄积 ,更准确、更直观地反映项目区林地的实际状况,更科学、更恰当地开展可行性分析 ,为审核审批做好服务。
三.使用林地可行性报告编制工作内容
为落实国家和省关于占用征用林地审核审批的法规和规定 , 2004年江苏省林业局出台 《江苏省占用征用林地调查主要技术规定(试行)》[5] ,走上了规范管理的轨道。近年来,本中心接受委托完成了近百个使用林地可行性研究项目 主要做法是:
3.1 告知有关事项 ,一次提出要求
在用地单位首次联系要求编制 《使用林地可行性报告 》时 , 即规范告知有关要求 , 提供政策规定 、需提供材料清单 、评审要求等材料 。附上项目委托书、协议等参考格式。
3. 2 G P S 现场定位 ,电脑求积汇总林地小班数据的准确性是 《使用林地可行性报告》的基础为此 , 在现场采用全球定位仪GPS对小班进行定位,调查林地各项因子和林木蓄积,然后将GPS定位数据导入电脑,并项目红线图、林相图扫描进入电脑,以地理信息系统GIS求出小班面积,制作内容完整、输入规范的小班调查表，以该表为基础,采用编制公式或数据透视表等功能 , 分别权属、林地类型、地类、林种、龄组等因子 ,自动汇总林地面积 、蓄积对小班的描述 , 利用函数适当连接小班调查表数据直接形成 , 以保障数据的准确性和一致性拟用林地数据按原始表格校对 ; 其他数据尽量采用最新版本 ,并按原出处逐一审核。
3.3广泛充实内容 ,形象展现原貌
报告编制前 ,从有关部门和报刊、网络广泛搜集材料, 做到内容充实, 依据充分。用复制 、扫描 、下载等方式搜集国家和省关于林地审核审批 、森林资源调查 、保护野生动植物名录 、土地分类 、对各类项目限制或禁止发展等方面的最新政策性规定,“十一五”规划 ,城市总体规划和专项规划 ,政府年度工作安排,用地单位及项目概况,卫片航片图 , 材积公式和材积表 ,建议造林树种名录等,在文本、附录、附图中加以反映;现场调查时,利用摄影、摄像等手段 ,收集现场实况。在《使用林地可行性报告 》中附以彩色照片 ,在向评审组汇报时 , 采用多媒体演示文件并播放现场录像片.
3.4 分析认真深入,力求表达妥贴
对林地被征占用后将对森林资源 、林业发展 、生态环境等产生的影响作出充分分析 。可行性分析与结论, 实事求是 , 深入分析 ,尽量不说过头话并针对不同项目做出具体分析 ,防止千篇一律 。
四.主要问题
4.1林地履权滞后审核审批被动
目前林地常出现未批先占或边批边占问题 , 除用地单位法制观念淡薄等根本原因外 ,开展征占用林地审核审批阶段滞后 , 也是重要因素之一 在用地单位工程可研报告批准后才进行使用林地可行性研究,导致林业部门介入过迟 ,容易出现各种违法现而且 , 一旦发现选址不当、拟用林地过多等问题,处理难度也很大 。
4.2法律法规宣传不到位,征占用地报批意识淡薄政府已实施撤组征地的项目、整体拍卖地块的房地产项目等一些特殊项目,有时用地单位认为已整体购入或手续已经齐备,林地审核审批手续无须再办。也有些单位对林地缺乏认识,以为只有森林才是林地。还有些单位认为国土部门在其工程范围没划林地 ,只有园地 ,就无须申报征占用林地 因这些错误认识 ,往往导致延误工期,而且有时因擅自开工遭到查处.
4.3规范技术要求不细 ,各地做法标准不统一林地划分为防护林地等 7个林地类型,这是审核审批征占用林地和收取森林植被恢复费的首要指标,但过去的各类林业调查技术规定均未对此给出明确定义，特别是“其他林地",应给出包含范围.此外 ,同是 2002年 10月出台的 2个国家林业局文件 , 相同的林地类型名称不一致 。 《使用林地可行性报告编写规范 》分别称为防护林地、特种用途林地、用材林地 经济林地 、薪炭林地 , 《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法 》则称为防护林 、特种用途林林地 、用材林林地、经济林林地 、薪炭林林地。目前 ,编制 《使用林地可行性报告 》或 《现状调查报告 》的具体标准由各省自定 。浙江要求林地 5hm2以下编制 《现状调查报告》;湖南要求林地2h m2 以下;广东要求3.33 hm2 以下实地核查后填写使用林地申请表和现场查验表, 3. 33 ～ 6. 67 h m 2 编制《现状调查报告 》;江苏则为防护 、特用林地3.3hm2以下,用材、经济、薪炭林地 6. 67hm2以下,其他林地13.33hm2以下编制《现状调查报告》仅4大省份 ,就出现划分档次、划分类别、计算单位均不同的现象。对于在何种情况下应评审 《使用林地可行性报告》以及编写 《现状调查报告》的深度大纲结构和具体要求,全国也尚未统一要求。
4.4使用小片林地成本过高,难以操作
按现行要求 , 即使 0.1 h m 2 林地也应按一系列要求申报、编制报告和审核审批 ,使得申报的用地单位耗费过多的精力和开支, 占用大量的行政执法成本。
五.对策
5.1落实关口前移,提前介入审核审批
征占用林地审核审批应提前介入工程前期工作 ,有效地实现前置审核建议征占用林地审核审批工作分为 2步走, 2步审批各有侧重。第 1步 ,与项目立项或预可行性研究同步开展, 从林业角度预审项目选址方案、大致范围和用地是否可行;第2步,在工程可行性研究报告批复后进行,主要是对拟用林地的具体范围及面积、蓄积进行审核审批有效地实现前置预审和分期审核后,工作将比较主动 ,可解决一部分未批先占或边批边占林地的问题.
5.2加强政策宣传,避免无谓损失
征占用林地管理是一项面向社会的工作。由于林业以外各部门以及用地单位对林地管理的规定大多缺乏了解、审核审批流程知之不详 ,建议将有关规定摘编成册 ,辅以常见问题解答, 以便广泛宣传 ,释疑解惑 特殊情况下的使用林地审核审批更应重点宣传。一方面在报刊、广播、电视、网络上普遍宣传正确解决的实例与未及时办理的危害; 另一方面,向规划、国土、环保 、建设 、交通等部门及房地产开发商等有关用地单位广泛宣传 ,介绍规定 ,防止出现同类问题。特别是建设单位首先接触到的规划 、国土部门 ,对林地征占用审核审批政策的认识和向建设单位的介绍,特别重要, 应作为宣重点目前林业部门与国土部门的土地分类体系及其标准均不统一, 导致一些建设单位出现误解国土，部门所划分的林地、园地实际上都属于林地《土地分类》[国土资源部国土资发(2001) 255号文 ]规定,农用地包括林地、园地等 5个二级地类 ,“园地”包括果园、桑园、茶园、橡胶园和其他园地5个三级地类 而 “其他园地”的定义是:“指种植可可、咖啡、油棕、胡椒、花卉、药材等其他多年生作物的园地”因此，基本上全部的园地在土地分类中均应属于林地。当然,在具体划分地类时,应根据国家林业局有关森林资源调查的规定进行调查。
5.3统一技术标准, 明确 《现状调查报告》编制要求防护林地等 7个林地类型 ,应明确给出定义, 特别是“其他林地 ”按目前对《使用林地可行性报告编写规范》.
5.4体现实事求是 ,微小面积采用简易程序在严格管制林地的前提下,也应体现实事求是和分类指导的原则。林地征占用面积很小( 如面积 0.1～ 0. 2 h m 2) 的 ,其申报程序、要求和审核审批手续,与征占用林地 1 ～ 2 h m 2应有明显差别 ,可参照广东做法,现场填表查验,实施简易程序这样 ,可显著减少用地单位和执法单位的成本,也会提高用地单位申报的积极性 ,减少违法使用林地的数量。